Jaarverslag 2020 Actualiteit: Covid-19
*Om de linken naar ve-nummers of Migratieweb te kunnen gebruiken, dient u ingelogd te zijn op Migratieweb. Heeft u geen toegang dan kunt u een hier een proefaccount aanvragen.
De migratiepraktijk werd in 2020 hard geraakt door de coronamaatregelen die vanaf 16 maart werden genomen. De reisbeperkingen, het stilvallen van verblijfsprocedures en de sluiting van de rechtbanken vormden ongekende tegenslagen voor migranten én juristen in dit rechtsgebied. Hieronder geven we een korte toelichting[1] op een aantal migratiespecifieke coronamaatregelen en de effecten daarvan.
[1] In deze toelichting wordt gebruik gemaakt van de verleden tijd omdat dit rapport ziet op het jaar 2020. Sommige maatregelen zijn echter ook in 2021 nog in effect.
Over onderstaande en andere coronamaatregelen is uitvoerig geprocedeerd, wat heeft geleid tot tal van uitspraken van rechtbanken en zelfs de Afdeling. Sommige van deze uitspraken gaven aanleiding tot annotatie in JV. Voorts heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid haar beleid toegelicht in een aantal Kamerbrieven en is er ook in de A&MR veelvuldig aandacht besteed aan coronaperikelen. Op Migratieweb* zijn al deze publicaties te vinden onder het trefwoord ‘Coronamaatregelen / Covid-19’.
Europees inreisverbod
Vanaf 19 maart 2020 gold een tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen vanuit derde landen naar de EU (ve20000906*). Dit komt neer op een inreisverbod voor derdelanders zonder langdurig verblijfsrecht in de EU en zonder noodzaak om te reizen, bijvoorbeeld om humanitaire redenen of vanwege het uitoefenen van een essentieel beroep. Familieleden van Unieburgers waren uitgezonderd van het inreisverbod. Over wat de term ‘familielid’ in deze context precies inhield, is geprocedeerd. De Nederlandse overheid rekende in eerste instantie alleen leden van het kerngezin onder de term ‘familielid’. Op 9 oktober oordeelde de voorzieningenrechter van Rechtbank Den Haag zp Haarlem dat zij hier geen goede reden voor had (JV 2020/222, ve20003213*), en op 28 oktober bevestigde de Europese Commissie in een mededeling (ve20003773*) dat voor de uitlegging van dit begrip moest worden aangesloten bij de definitie van ‘familielid’ in artikel 2 en 3 van de Verblijfsrichtlijn.
Het inreisverbod is telkens met 30 dagen verlengd. Ook aan het eind van 2020 was het inreisverbod daarom nog van kracht. Wel zijn er gaandeweg een aantal versoepelingen geïntroduceerd. Op 11 juni 2020 verscheen een EU-gecoördineerde lijst (ve20002245*) waarop landen die zijn uitgezonderd van het inreisverbod worden gepubliceerd. Landen konden aan de lijst worden toegevoegd of daar juist vanaf worden gehaald, afhankelijk van de coronasituatie in dat land. Daarnaast werd door de Nederlandse regering op 16 juli 2020 de Tijdelijke regeling langeafstandsgeliefden geïntroduceerd (ve20002330*), waardoor sommige partners van Nederlanders en andere Unieburgers ondanks het Europese inreisverbod toch Nederland kunnen inreizen voor een kort verblijf. Voor partners van derdelanders gold deze regeling niet. De voorzieningenrechter van Rechtbank Den Haag zp ’s-Hertogenbosch oordeelde dat dit geen verboden onderscheid bedroeg (5 augustus 2020, JV 2020/182, ve20002652*). Gerd Westendorp beschrijft het inreisverbod en deze uitzonderingsregeling uitgebreid in zijn Vraag & Antwoord in A&MR 2021-1, ‘Kan ik als derdelander ondanks coronamaatregelen mijn geliefde in Nederland bezoeken?’ (ve21000138*). Ontwikkelingen in verband met de pandemie zouden overigens aanleiding kunnen zijn tot aanpassing van de regeling. Vanaf 23 januari 2021 is de regeling inderdaad opgeschort.
Visum kort verblijf
Tijdens de coronacrisis kon een aanvraag voor een visum kort verblijf worden afgewezen om redenen van volksgezondheid, op grond van artikel 32 onder a) vi. Visumcode en artikel 2 lid 21 Schengengrenscode. Sommige visumplichtige derdelanders met langdurig lopende visumaanvragen zagen zich in 2020 geconfronteerd met een afwijzing van hun bezwaarschrift op deze grond, terwijl hun aanvraag in eerste instantie – voor de coronacrisis – was afgewezen op een andere grond. Deze handelwijze van de IND in de bezwaarprocedure heeft geleid tot een aantal rechtszaken en een besluit op een wob-verzoek (ve20002736*). Uit dit besluit blijkt dat de IND met akkoord van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in maart 2020 heeft besloten alle bezwaarzaken in visaprocedures versneld af te doen vanwege het EU-inreisverbod. Rechtbank Den Haag zp Arnhem oordeelde op 29 juli 2020 (ve20002501*) dat deze categoriale toegangsweigering niet onrechtmatig is, omdat een gevaar voor de volksgezondheid een zelfstandige en dwingende weigeringsgrond betreft, en omdat eiseres in die zaak niet aannemelijk had gemaakt dat de Minister deze weigeringsgrond uitsluitend had gebruikt om de vele bezwaarschriften in visumzaken snel en eenvoudig af te kunnen handelen. Op grond van artikel 7:11 lid 1 Awb mocht de Minister in bezwaar een nieuwe weigeringsgrond hanteren, en was hij niet gehouden om uitsluitend op de ingediende bezwaargronden te reageren. In dit oordeel werd deze rechtbank gevolgd door Rechtbank Den Haag zp Zwolle (o.a. 23 december 2020, JV 2021/25, ve20004017*). In laatstgenoemde uitspraak werd wel het beroep op het gelijkheidsbeginsel gehonoreerd, omdat in een gelijke zaak de ontwikkelingen rond het inreisverbod werden afgewacht voordat een beslissing werd genomen. Ook oordeelde de rechtbank dat de Minister de vreemdeling had moeten horen, omdat het familiebezoek wellicht onder de uitzondering van essentiële bezoeken kon vallen. Rechtbank Den Haag zp Roermond oordeelde op 30 oktober 2020 (ve20003517*) dat de Minister niet gehouden was om inhoudelijk op de ingediende bezwaargronden te reageren, omdat de weigeringsgronden waartegen deze bezwaargronden zich richten, in bezwaar waren komen te vervallen. Op 7 september 2020 oordeelde de voorzieningenrechter van Rechtbank Den Haag zp Amsterdam (JV 2020/181, ve20002932*) wel dat de wijziging van de afwijzingsgrond in bezwaar zodanig was, dat de vreemdeling gehoord had moeten worden. In deze zaak verklaarde de Minister overigens ter zitting dat deze sinds 1 juli 2020 is overgegaan op een nieuwe werkwijze die inhoudt dat in bezwaarzaken de afwijzingsgrond van de volksgezondheid niet langer wordt tegengeworpen.
Gezinsmigratie
Derdelanders met een geldige mvv waren uitgezonderd van het Europese inreisverbod. Aan het eind van 2020 was dit nog steeds het geval. De sluiting en slechts beperkte heropening van Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland en reisbeperkingen van de EU naar derde landen en andersom zorgden echter voor praktische problemen bij het aanvragen en ophalen van mvv’s, en bij het op tijd inreizen naar Nederland. De geldigheidsduur van mvv’s en de termijn om de mvv af te halen werd daarom verlengd van drie naar zes maanden (ve20003495*). Indien ook die zes maanden niet toereikend waren vanwege de coronasituatie, ging de Nederlandse vertegenwoordiging er volgens de IND soepel mee om als de mvv binnen drie maanden na die zes maanden werd opgehaald. Voor nareizigers die niet op tijd van hun mvv gebruik konden maken om Nederland in te reizen, is naast de verlenging van de ophaaltermijn ook een coulanceregeling getroffen. Zij konden in geval van overmacht een vereenvoudigde nieuwe aanvraag indienen die versneld werd behandeld door de IND (ve21000144*).
De IND heeft ook een aantal voorwaarden gepubliceerd waar een vreemdeling aan moet voldoen om niet vanuit Nederland terug te hoeven reizen naar het land van herkomst om de goedgekeurde mvv op te halen. Esthelle Jansen-Mahfoud bekritiseert deze voorwaarden in haar artikel in A&MR 2021-1, ‘IND zet vreemdelingen klem. Tijdens coronacrisis toch mvv ophalen in land van herkomst of bestendig verblijf’ (ve21000132*).
Arbeidsmigratie
Kennismigranten en anderen voor wie het verblijfsrecht is gekoppeld aan een salariscriterium, liepen in 2020 het risico om onder die inkomensgrens te belanden en daardoor hun verblijfsrecht te verliezen. Daarnaast zou aan werkgevers in dit geval een boete kunnen worden opgelegd. Ook bestond er aan het begin van de crisis onduidelijkheid over of vreemdelingen zonder gevolgen voor hun verblijfsrecht een beroep op de publieke middelen mochten doen indien zij daartoe werden gedwongen vanwege de coronamaatregelen.
De overheid besloot soepel met deze problemen om te gaan. Werkgevers van kennismigranten werden niet beboet indien de werknemers tijdelijk niet aan de inkomensnorm konden voldoen (22 april 2020, KST 35430, 33, ve20001359*). Kennismigranten behielden hun vergunning indien het salaris in verband met de Werktijdverkorting (Wtv) tot onder de inkomensgrens was gedaald (Aanhangsel Handelingen II 2019-2020, nr. 4087, ve20002975*). Vanaf de inwerkingtreding van de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) op 19 maart 2020 werd het salariscriterium wel gehanteerd, omdat daarbij volgens de Minister van SZW het probleem van lagere lonen niet speelde. Werkgevers van migranten konden net als andere werkgevers een beroep doen op de NOW. Mensen met een vergunning voor ‘arbeid als zelfstandige’ konden zonder gevolgen voor hun verblijfsrecht een beroep doen op de Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandig Ondernemers (Tozo) (KST 19637, 2601, ve20001271*). Ook grenswerkers konden gebruikmaken van de Tozo (KST 35430, 31, ve20001362*). Over de gevolgen van het doen van een beroep op de steunmaatregelen door vreemdelingen werd in A&MR 2020-5 een Vraag & Antwoord gepubliceerd van Nadia den Ouden en Esther Wolthuis (ve20001777*).
Bewaring
Ondanks reisbeperkingen is ten opzichte van diverse derde landen in de jurisprudentie geoordeeld dat er slechts sprake was van een tijdelijke belemmering, waardoor wel zicht op uitzetting bestond en een bewaringsmaatregel toch kon worden opgelegd. Het eerste land waarvan dit door de Afdeling werd bevestigd was Marokko, waar het luchtruim op dat moment was gesloten (29 april 2020, JV 2020/106, ve20001499*). Een vreemdeling kon in 2020 niet alleen ondanks, maar ook vanwege coronamaatregelen in bewaring worden gesteld. Rechtbank Den Haag zp Amsterdam sprak zich op 22 juli 2020 (JV 2020/164, ve20002519*) uit in een zaak waarin een vreemdeling uit Barbados de toegang was geweigerd terwijl deze op doorreis was naar Duitsland, omdat Barbados niet op de hiervoor genoemde lijst van veilige landen stond en de vreemdeling niet onder één van de uitzonderingscategorieën van het EU-inreisverbod viel of de reis noodzakelijk was. De vreemdeling was terecht de toegang geweigerd, maar de rechtbank oordeelde dat de vrijheidsontnemende maatregel na twee weken quarantaine in bewaring niet langer meer gerechtvaardigd was. Kuiper reflecteert in zijn noot op de motivering van de rechtbank en voorziet dat de Afdeling nog een flinke kluif zal krijgen een evenwichtig oordeel te vellen. Op 27 maart 2020 oordeelde Rechtbank Den Haag zp Haarlem (JV 2020/97, ve20001087*) dat het afzien van horen in een bewaringszaak vanwege de coronamaatregelen niet in strijd was met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU.
Over ontwikkelingen op het gebied van bewaring in 2020, ook met betrekking tot de coronamaatregelen, schreef Jim Waasdorp in de kroniek Vrijheidsontneming, gepubliceerd in A&MR 2021-1 (ve21000137*).
Asiel
Procedures: Vanaf 16 maart 2020 werden alle asielprocedures voor nieuwe asielzoekers opgeschort. Er werden dus geen gehoren afgenomen. Vanaf 28 april 2020 werden nieuwe asielverzoeken weer behandeld door middel van telehoren (ve20001897*). Deze onderbreking in de behandeling van asielverzoeken maakte dat de staatssecretaris in veel zaken de beslissingstermijn had overschreden. Op 16 december 2020 oordeelde de Afdeling (ve20003869*) dat de Staatssecretaris in de periode van 16 maart tot 16 mei 2020 door overmacht geen besluiten heeft kunnen nemen in asielprocedures, omdat er in die tijd geen persoonlijk onderhoud mogelijk was. Daarom konden er over die periode ook geen dwangsommen worden verbeurd. Op diezelfde datum oordeelde de Afdeling (ve20003870*) dat verlenging van de beslistermijn met zes maanden op grond van artikel 42 lid 4 onder b Vw voor alle asielaanvragen waarbij die termijn op 20 mei 2020 nog niet was verstreken, rechtmatig was en in overeenstemming met artikel 31 lid 3 Procedurerichtlijn. De Afdeling concludeerde dat de verlenging geen afbreuk deed aan het doel en nuttig effect van de richtlijn. Hoewel de reden van verlenging strikt genomen niet onder de beschreven situatie van artikel 42 lid 4 onder b Vw valt, kon de reden daar wel mee worden gelijk gesteld. Eerder had de MK van Rechtbank Den Haag zp Arnhem juist geoordeeld deze bepaling geen ruimte bood om de beslistermijn te verlengen in gevallen waarin de oorzaak niet is gelegen in een groot aantal vreemdelingen dat tegelijkertijd een aanvraag indient (7 september 2020, JV 2020/196, ve20002900*).
Dublin: Half maart 2020 werd besloten om alle inkomende en uitgaande Dublinoverdrachten op te schorten. Op 8 april 2020 oordeelde de Afdeling (JV 2020/89, ve20001157*) in een Dublinzaak dat de omstandigheid dat op dat moment de overdracht aan Italië niet kon plaatsvinden, een tijdelijk feitelijk uitzetbeletsel bedroeg, wat de vaststelling van Italië als verantwoordelijke lidstaat niet onrechtmatig maakte. Dublinclaimanten konden tot hun overdracht op de COA-opvanglocatie blijven (ve20001271*). De overdrachtstermijn mocht echter niet worden verlengd vanwege de coronamaatregelen (Rechtbank Den Haag zp ’s-Hertogenbosch 21 april 2020, JV 2020/98, ve20001294*).
Opvang: Voor afgewezen asielzoekers werd aan het begin van de coronacrisis een coulanceregeling getroffen. Zij mochten tijdelijk om humanitaire redenen in de opvang op COA-locaties blijven. Tijdens de tweede golf in oktober 2020 heeft de Staatssecretaris besloten deze coulanceregeling niet opnieuw in te voeren, omdat de processen in de asielketen op dat moment als vitaal waren bestempeld, waardoor processen bij de DT&V en het COA ondanks de coronamaatregelen doorgang vonden (ve21000144*).
Het gevoerde beleid met betrekking tot nieuw aangekomen asielzoekers leidde aan het begin van de coronacrisis tot veel juridische en ook maatschappelijke discussie. Zij werden niet langer toegelaten tot de COA-opvang, maar werden opgevangen in een speciale noodlocatie. Daar waren de voorzieningen minimaler dan op de normale opvang, en kregen de asielzoekers een strakke gebiedsbeperking opgelegd. Daarnaast werd voor hen geen asielprocedure opgestart. Rechtbank Den Haag zp Zwolle oordeelde op 30 juni 2020 (JV 2020/177, ve20002206*) dat de overplaatsing naar de noodlocatie geen vrijheidsbeperkende of -ontnemende maatregel betrof. Vanaf 12 mei 2020 werden nieuwe asielzoekers weer toegelaten op de normale COA-locaties, en werden de asielzoekers die zich in de noodlocatie bevonden naar Ter Apel en Budel gebracht (ve20001666*).
Rechtspraak
Op 15 maart sloot de Rechtspraak. Urgente zaken, zoals de bewaring van vreemdelingen, waren uitgezonderd van deze regel. Er werd wel besloten niet langer fysieke zittingen in de rechtszaal te houden. In de regel werden zittingen via videoconferentie gehouden, hoewel dit bij bewaringszaken niet haalbaar bleek vanwege de onmogelijkheid om daarbij de coronamaatregelen in acht te nemen. Op 7 april 2020 sprak de Afdeling zich uit over deze praktijk en over de afwegingen die rechtbanken moeten maken bij de beslissing om helemaal af te zien van horen (JV 2020/85, ve20001151*). In een andere uitspraak van dezelfde datum oordeelde de Afdeling dat rechtspraak openbaar gemaakt mag worden via rechtspraak.nl, indien deze werkwijze een tijdelijk karakter heeft (JV 2020/86, ve20001150*).
Rechtbank Den Haag zp ’s-Hertogenbosch oordeelde op 27 juli 2020 (JV 2020/179, ve20002479*) dat het tijdsverloop tussen 20 maart en 27 juli 2020, wat neerkwam op een overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden, niet aan de Staatssecretaris kon worden toegerekend, omdat de zitting die op 20 maart was geagendeerd vanwege de door de rechtbank getroffen coronamaatregelen pas op 2 juli doorgang kon vinden. De rechtbank was evenmin gehouden de schade voor deze periode te vergoeden, omdat de beperkende maatregelen noodzakelijk waren geweest in verband met de volksgezondheid. Eerdere behandeling van de zaak middels een skype-verbinden had de rechtbank ontoereikend geacht.
Rechtsbijstand
De sociale advocatuur kwam in 2020 financieel onder druk te staan vanwege de coronamaatregelen. Met name vreemdelingenadvocaten konden in de problemen komen vanwege het lage aantal zaken en omdat lopende zaken stil konden komen te liggen. Om rechtshulpverleners enigszins tegemoet te komen, nam de Raad voor Rechtsbijstand een aantal maatregelen, waaronder een voorschotregeling (ve20001104*). Ook mochten extra-urenzaken tussentijds worden gedeclareerd en werd een schriftelijke afdoening van een zaak aangemerkt als zitting (ve20001105* en ve20001106*). De NOvA besloot het aantal te behalen specialisatiepunten in 2020 te halveren (Verordening Covid-19, ve20002238*). De Minister voor Rechtsbescherming stelde een tegemoetkomingsregeling in, waardoor advocaten die hun vergoedingen in vergelijking met 2019 met meer dan 20% zagen dalen, gecompenseerd konden worden (ve20001944*). Jo-Anne Nijland en Karen Geertsema plaatsen deze maatregelen in hun artikel ‘Wat verdient een sociale vreemdelingenadvocaat?’ (A&MR 2020-6/7, ve20002465*) in het perspectief van de financiële problemen waar de sociale advocatuur al voor de coronacrisis mee kampte.