Jaarverslag 2021 Actualiteit: Inburgering
*Om de linken naar ve-nummers of Migratieweb te kunnen gebruiken, dient u ingelogd te zijn op Migratieweb. Heeft u geen toegang dan kunt u hier een proefaccount aanvragen.
Sinds de eerste inburgeringswet uit 1998 hebben verschillende visies op inburgering en hoe nieuwkomers het best en het snelst volwaardig deel uit kunnen gaan maken van de Nederlandse samenleving, geleid tot een groot aantal wijzigingen in het beleid. Telkens werden de voorwaarden verzwaard, het aantal taaltoetsen en verplichtingen uitgebreid, termijnen verkort, sanctiemomenten toegevoegd, verblijfsrechtelijke consequenties geïntroduceerd en de kosten verhoogd. Integratie werd steeds meer een proces waarin migranten persoonlijk moeten bewijzen in de Nederlandse maatschappij ‘erbij’ te horen, vonden critici. Van de inspanningsverplichting waarvan in de eerste wet werd uitgegaan, bleef weinig meer over.
Nieuwe wet inburgering
Op 2 februari 2021 is de nieuwe Wet inburgering (Wi 2021) in het Staatsblad 2021 (ve21000313*) gepubliceerd. Op 1 januari 2022 is de wet in werking getreden.
De wet komt in de plaats van de inburgeringswet van 2013 en moet een aantal tekortkomingen uit de oude wet corrigeren. Een nieuwe wet was nodig omdat het inburgeringsstelsel gebaseerd op de wet van 2013 volgens algemene consensus mislukt is. De kritiek richt zich op verschillende aspecten: het slagingspercentage is laag en er wordt te veel verwacht van de zelfredzaamheid van de inburgeraars. Vooral asielstatushouders zijn kwetsbaar: het is ondoenlijk gebleken de financiering en organisatie van het inburgeringstraject geheel aan hun eigen verantwoordelijkheid over te laten. Daarbij heeft de marktwerking in het inburgeringsonderwijs geleid tot sterk wisselende kwaliteit van het onderwijs en fraude, en is er onvoldoende controle op de aanbieders.
Wat verandert er?
In de nieuwe Wet inburgering krijgen gemeenten de regie bij de begeleiding van inburgeraars. Statushouders ontvangen een inburgeringsaanbod en worden een half jaar door de gemeente ontzorgd (maar dit geldt niet voor gezinsmigranten). Er wordt een Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP) opgesteld voor de inburgeraars waarin één van drie mogelijke leerroutes wordt vastgesteld: de B1-route; de onderwijsroute en de zelfredzaamheidsroute.
In de B1 route moeten inburgeraars binnen 3 jaar examens op taalniveau B1 halen (eventueel af te schalen naar A2-niveau). Ook moeten zij een module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en een participatieverklaringstraject (PVR) afronden.
Inburgeraars die een opleiding willen volgen, kunnen ingedeeld worden in de onderwijsroute: ze gaan een taalschakeltraject in, gericht op toelating naar een opleiding. Het traject wordt afgesloten door Staatsexamens NT2 op B1 of B2-niveau. PVT en KNM (Kennis Nederlandse maatschappij) zijn ook onderdeel van deze route, MAP is erin geïntegreerd.
Voor wie het A2-taalniveauniveau binnen drie jaar niet kan halen is de zelfredzaamheidsroute (z-route) bedoeld. Hierbij moeten statushouders 800 taalcursusuren en 800 uren met activiteiten gericht op zelfredzaamheid, activering en participatie (inclusief MAP en PVT) volgen. Gezinsmigranten dienen 800 cursusuren, MAP en PVT te behalen. In tegenstelling tot asielstatushouders moeten zij de taallessen zelf betalen en kunnen daarvoor maximaal € 10.000 lenen bij DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs). Zij ontvangen in principe geen maatschappelijke begeleiding.
Verbetering?
Ondervangt de nieuwe wet de kritiek op het oude stelsel? In A&MR stellen Tamar de Waal en Ellen Nissen dat het nieuwe stelsel op praktisch niveau weinig verbetering brengt (ve21003339*). Het schaft geen inburgeringsvereisten af en er komen verplichtingen, eisen en sancties bij. Er worden wel bepaalde slecht functionerende aspecten aangepakt, waardoor statushouders geen lening meer hoeven af te sluiten en er door gemeenten weer meer begeleiding wordt geboden, maar de grondslagen van het beleid zijn niet herzien en ook nauwelijks besproken. De breed gedragen kritiek richt zich verder onder meer op de verhoging van de taaleis van A2 naar B1, het feit dat gezinsmigranten hun inburgering zelf moeten betalen, de beperkte mogelijkheden tot ontheffing van de inburgeringsplicht en de boetes die opgelegd kunnen worden.
Hardheidsclausule en boetes
Naar aanleiding van de toeslagenaffaire en de daarop volgende discussie over de menselijke maat is in september 2021 een voorstel van wet tot wijziging van de Wet inburgering 2021 in verband met het opnemen van een hardheidsclausule en aanpassing van het overgangsrecht voorgelegd in een internetconsultatie. Het voorstel behelst de hardheidsclausule voor sanctionerende maatregelen, oftewel boetes. De ACVZ beveelt in een advies aan dat de hardheidsclausule in de Wi 2021 niet alleen voor boetes zal gelden, maar ook wordt opgenomen voor niet-sanctionerende maatregelen, ook als die worden opgelegd op grond van de oude Wet inburgering 2013. De ACVZ vindt ook dat de hardheidsclausule niet alleen in uitzonderlijke situaties aan de orde zou moeten zijn en beveelt aan de formulering van het wetsvoorstel dienaangaande aan te passen.
Over de boetes merkt de Afdeling advisering van de Raad van State in een advies (ve21002661*) bij het ontwerpbesluit inburgering op dat deze relatief hoog zijn en vaak personen betreffen die minder goed in staat zijn om matiging aan te vragen. Bij het opleggen van boetes moet daarom rekening gehouden worden met bijzondere omstandigheden, de Afdeling adviseert dan ook om een dergelijke regeling in het ontwerpbesluit op te nemen. Dit advies is geheel overgenomen.
Inburgering bij SMN
In de aanloop naar de inwerkingtreding heeft SMN in het najaar van 2021 een webinar over de nieuwe wet georganiseerd, waarin Ellen Nissen en Eva Bezem zowel het oude als het nieuwe inburgeringsstelsel bespraken, waarbij ze inzoomden op overeenkomsten, veranderingen en knelpunten. Daarnaast sprak Tamar de Waal op de WRV-bijeenkomst onder meer over de ontwikkeling van de begrippen integratie en inburgering en de weerslag daarvan op de inburgeringsstelsels in de afgelopen 20 jaar, inclusief de nieuwe Wi 2021.
In A&MR was de nieuwe Wi 2021 onderwerp van het hierboven al aangehaalde artikel De nieuwe Wet inburgering - Veel gewijzigd, weinig verbeterd van Ellen Nissen en Tamar de Waal, beiden wetenschappers en verbonden aan stichting Civic (ve21003339*). Eerder in het jaar beschreef wetenschapper Ricky van Oers in de Kroniek Inburgering ontwikkelingen in de Nederlandse rechtspraak en het beleid in de periode 2018-2020 naar aanleiding van uitspraken van het Hof van Justitie EU (ve21000587*). Volgens Van Oers is het de vraag of de Nederlandse regels met betrekking tot inburgering van derdelanders verenigbaar zijn met het Unierecht, nu Nederland de grenzen niet respecteert die het Hof van Justitie stelt aan de bevoegdheid van lidstaten om integratievoorwaarden te stellen. De verplichting om te slagen voor een inburgeringsexamen kan immers een barrière vormen voor de uitoefening van de rechten die de Gezinsherenigingsrichtlijn en de Richtlijn langdurig ingezetenen aan derdelanders toekennen. Daardoor staan volgens Van Oers de Nederlandse regels ten aanzien van de integratie van derdelanders op gespannen voet met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.