Jaarverslag 2019 Actualiteit: Mensenhandel
In 2019 heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan op het thema mensenhandel die direct of indirect relevant zijn voor het migratierecht. Zo is het aantal aangiften van mensenhandel en daarmee ook het aantal verblijfsvergunningen op grond van B8/3 Vreemdelingencirculaire (humanitair tijdelijk voor slachtoffers en getuige aangevers van mensenhandel) aanzienlijk gedaald, mede omdat er uit onzekerheid over de AVG-eisen minder slachtoffers door hulpverleners zijn aangemeld.
Daarnaast wordt in september 2019 het eindrapport over de pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap mensenhandel gepubliceerd, in opdracht van het WODC. In de pilot is onderzocht of de aannemelijkheid van slachtofferschap vanuit verschillende disciplines beoordeeld kan worden, los van strafrechtelijke overwegingen. Hierdoor zou het slachtoffer meer centraal komen te staan in de aanpak van mensenhandel, ook zou de toegang tot hulp en ondersteuning verbeteren.
Het Schadefonds Geweldsmisdrijven richtte voor de pilot een (sub)commissie op die 81 aanvragen in behandeling nam en in de eerste helft van 2019 44 deskundigenberichten over aannemelijkheid van slachtofferschap uitbracht. In concreto heeft de commissie in 32 gevallen waarin het strafrechtelijk onderzoek en daarmee de B8/3-vergunning is ingetrokken, slachtofferschap aannemelijk geacht. In twaalf gevallen is de commissie niet tot dit oordeel kunnen komen omdat ze niet over voldoende informatie beschikte. Uit het onderzoek is gebleken dat het mogelijk is tot een gezamenlijk multidisciplinair oordeel over slachtofferschap te komen; wat dit betreft is de pilot succesvol. Toch krijgt deze geen vervolg omdat maar een beperkte doelgroep bereikt is; vooral buitenlandse slachtoffers hebben er gebruik van gemaakt en slechts één Nederlands slachtoffer. Daarnaast zijn de deskundigenberichten vooral ingezet ter ondersteuning van verblijfsrechtelijke procedures, met name de verblijfsvergunning op grond van B9/12 Vreemdelingencirculaire (humanitair niet tijdelijk na verblijf als slachtoffer of slachtoffer-aangever van mensenhandel). Dit terwijl ingezet was op bredere nut, bijvoorbeeld om toegang te krijgen tot hulpverlening bij gemeentes.
Nu er geen vervolg komt op de pilot, is een verbetering van de verblijfspositie van slachtoffers van mensenhandel, van wie de aangifte niet heeft geleid tot vervolging van de mensenhandelaren, niet te verwachten. Als ze na een sepot van de strafzaak hun B8/3-vergunning verliezen en geen voorgezet verblijf op grond van B9/12 krijgen, kunnen zij in de illegaliteit terecht komen en verstoken blijven van bescherming en opvang.
Mensenhandel en Dublin
Begin 2019 neemt het aantal Dublinclaimanten dat aangifte wil doen van mensenhandel en daarbij aanspraak maakt op een B8/3-verblijfsvergunning, enorm toe. Het zijn met name Afrikaanse mogelijke slachtoffers die al in een ander EU-land een asielaanvraag hebben gedaan, veelal in Italië. Bij aangifte wordt in principe de tijdelijke B8/3-verblijfsvergunning afgegeven, waarmee de Dublinclaim op basis van Europese regelgeving vervalt en Nederland verantwoordelijk wordt voor de behandeling. Er kan dan geen overdracht meer plaatsvinden aan de verantwoordelijke lidstaat.
Het toegenomen aantal verzoeken om aangifte leidt tot problemen: er ontstaat een wachtlijst voor aangifte en Dublinoverdrachten komen in de knel. Bovendien bestaan er vermoedens van oneigenlijk gebruik van mensenhandelregeling, in ieder geval zijn er in veel zaken geen opsporingsindicaties in Nederland die de aanwezigheid van het slachtoffer en daarmee een B8/3-vergunning noodzakelijk maken.
Volgens de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gaat er van de huidige B8/3-regeling een onwenselijke verblijfsrechtelijke prikkel uit, zij past de B8/3-verblijfsregeling mensenhandel dan ook aan voor Dublinclaimanten (10 juli 2019, besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 - WBV 2019/10). Hiermee wordt meteen ook het probleem van de wachtlijsten aangepakt. In het nieuwe beleid wordt bij een Dublinclaimant die aangifte wil doen van mensenhandel, binnen vier werkweken bekeken of er voldoende opsporingsindicaties in Nederland zijn en de vreemdeling in Nederland nodig is voor het onderzoek. In dat geval wordt de tijdelijke B8/3-vergunning verleend. Bij gebrek aan aanknopingspunten wordt geen verblijfsvergunning verstrekt en zal de overdracht voortgezet worden. Daarnaast kan de DT&V besluiten een Dublinoverdracht doorgang te laten vinden in het geval de vreemdeling aangeeft aangifte te willen doen na het besluit tot overdracht.
Deze wijziging heeft ingrijpende gevolgen voor de bescherming van slachtoffers en de opsporing van daders. De nationaal rapporteur mensenhandel plaatst in zijn brief van 2 juli aan de vaste kamercommissie voor Justitie en Veiligheid kanttekeningen bij de koppeling van bescherming van slachtoffers aan een kansrijke opsporing in Nederland. Hij stelt dat het goed mogelijk is dat het bij deze groep Dublinclaimanten om werkelijke slachtoffers gaat, daarom is het belangrijk dat Nederland in internationaal verband onderzoekt wat schuilgaat achter de toename van verzoeken om aangiften. Slachtoffers hebben bescherming nodig en de juiste opvang, de opvang voor Dublinclaimanten is niet op deze groep ingericht. Bovendien kan het de opsporing en veroordeling van daders schaden als zaken te snel worden afgedaan. En als het al tot een overdracht komt, zou deze volgens de nationaal rapporteur ‘warm’ behoren te zijn, zodat slachtoffers in het andere EU-land de juiste opvang en hulp kunnen krijgen en aangifte kunnen doen.
Cursussen
De problemen rond samenloop van Dublin en mensenhandel kwamen ook aan bod in de twee SMN-cursussen Ontwikkelingen rond Dublin die rechter Peter Banda en advocaat Wil Eikelboom in 2019 gaven. Hierin refereerde Peter Banda aan Richtlijn 2004/81/EG betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (29 april 2004). Banda ging in op de bedenktijd voor slachtoffers in art. 6 van de richtlijn (als onderdeel van de Nederlandse mensenhandelregeling opgenomen in de B8/3 vergunning). Verwijderingsmaatregelen mogen in deze periode niet ten uitvoer worden gelegd (art. 6, lid 2). De vraag is of een (besluit tot) overdracht zo’n verwijderingsmaatregel is; zo ja, dan zou een Dublinoverdracht dus niet mogen. Bovendien moeten aanvang en duur van de bedenktijd nationaal worden geregeld; dat heeft Nederland niet gedaan, er bestaat alleen een administratieve praktijk. Het is volgens Banda zeer aannemelijk dat door dit alles de effectieve werking van het Unierecht wordt belemmerd.