Jaarverslag 2020 Actualiteit: Nationaliteitsrecht na Tjebbes
*Om de linken naar ve-nummers of Migratieweb te kunnen gebruiken, dient u ingelogd te zijn op Migratieweb. Heeft u geen toegang dan kunt u hier een proefaccount aanvragen.
Een belangrijke ontwikkeling in het nationaliteitsrecht komt in 2020 met de eind-uitspraak van de ABRvS in de zaak Tjebbes e.a. (12 februari 2020, ve20000488*).
De zaak Tjebbes: verlies van nationaliteit
Deze zaak betreft enkele oud-Nederlanders die al meer dan tien jaar buiten Nederland en de EU wonen, in die periode geen (nieuw) Nederlands paspoort hebben aangevraagd en over een andere niet-EU-nationaliteit beschikken naast de Nederlandse. Op grond van art 15 lid 1 sub c en 16 lid 1 sub d Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) hebben zij na tien jaar hun Nederlandse nationaliteit van rechtswege verloren en daarmee ook hun Unierechten. Dit komt aan het licht wanneer zij na die tien jaar een paspoort aanvragen, maar dit wordt geweigerd.
De oud-Nederlanders maken bezwaar en na een juridisch proces van jaren besluit de ABRvS in april 2017 de gebundelde zaken te verwijzen naar het Hof van Justitie van de Europese Unie. De prejudiciële vraag die aan het Hof gesteld wordt, is of het automatisch intredend verlies van het Nederlanderschap wel verenigbaar is met het Europeesrechtelijk evenredigheidsbeginsel. Verplicht het Europees recht tot een individuele toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, nu het verlies van de Nederlandse nationaliteit ook betekent dat iemand geen Unieburger meer is? Hierdoor kan iemand ook geen aanspraak meer maken op de rechten die daarmee samenhangen, zoals het vrij verkeer van personen of verblijf op het grondgebied van de EU.
Uitspraak Hof van Justitie EU: evenredigheidstoets
Op 12 maart 2019 beantwoordt het Hof van Justitie deze vragen. Het Hof oordeelt dat het automatisch verlies op grond van art 15 en 16 RWN niet per definitie onevenredig is, maar dat wanneer nóóit inhoudelijk de vraag aan de orde kan komen of iemand door het verlies van het Nederlanderschap onevenredig hard wordt getroffen wat betreft zijn rechten als Unieburger, dit in strijd is met het EU-recht.
Als een individuele beoordeling mogelijk is (daarover laat het Hof zich niet uit), dan moet volgens het Hof bepaald worden of het verlies van het Unieburgerschap gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven vanuit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling van de RWN. Ook relevant daarbij zijn de feiten dat iemand geen afstand kan doen van zijn tweede nationaliteit en het ernstige risico dat zijn veiligheid of vrijheid op het spel staan zonder consulaire bescherming door de EU-staat.
ABRvS: individuele toetsing
Met inachtneming van het arrest van het Hof, oordeelt de ABRvS in haar einduitspraak van 12 februari 2020 dat de RWN voortaan ruimer moet worden toegepast. Nederlanders die na tien jaar hun Nederlandse nationaliteit zijn kwijtgeraakt, moeten de mogelijkheid krijgen om de evenredigheid daarvan alsnog te laten toetsen. Dat kan door een paspoort aan te vragen. Als het verlies van het Nederlanderschap in het individuele geval onevenredig blijkt te zijn, dan moet iemand met terugwerkende kracht als Nederlander worden aangemerkt en een (nieuw) paspoort krijgen.
De Raad van State oordeelt: “Voor een succesvol beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist dat de betrokkene gevolgen ondervindt die in de sfeer van het Unierecht liggen”. Of iemand zich Nederlander voelt of Nederlands als moedertaal heeft, doet dus niet ter zake, want dit houdt geen verband met het Unierecht. Een beroep op het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel moet verband houden met verlies van rechten die iedere Nederlander aan het Europese recht ontleent, onder meer het vrij verkeer van personen of het recht om binnen de EU een beroep uit te oefenen. Bij de beoordeling moet alleen worden gekeken naar de situatie aan het einde van de tienjaarstermijn (of op het moment van het verlies van het Nederlanderschap bij een minderjarige). Latere gevolgen zijn niet relevant.
Opmerkelijk is dat de bevoegdheid tot toetsing rechtstreeks wordt gekoppeld aan het Unierecht, dit terwijl de lidstaten - niet de EU - bevoegd zijn regels op te stellen omtrent verkrijging en verlies van nationaliteit. Niet eerder oordeelde een Nederlandse rechter dat de bevoegdheid tot het (terug)geven van een nationaliteit rechtstreeks op het EU-recht kan worden gebaseerd. De reden dat dit nu wel gebeurt, is dat de RWN uitgaat van automatisch verlies van de nationaliteit (in een situatie als die van Tjebbes) en categorisch geen individuele toetsing toestaat. De RWN zal dus gewijzigd moeten worden en zolang dit niet is gebeurd, is het Unierecht rechtstreeks inroepbaar.
De ABRvS laat zich niet uit over de situatie dat afstand van een tweede nationaliteit onmogelijk is en het risico voor veiligheid of vrijheid zonder consulaire bescherming door de EU-staat.
Gevolgen van het arrest Tjebbes: rechtspraak
Na de uitspraak van de ABRvS zijn in 2020 door de rechtbank Den Haag, de Hoge Raad en de ABRvS zelf een aantal uitspraken gedaan inzake het nationaliteitsrecht waarin werd beoordeeld of een individuele toetsing conform de Tjebbes-uitspraak noodzakelijk was.
De rechtbank Den Haag oordeelt in een zaak waarbij het naturalisatieverzoek is afgewezen omdat de aanvrager bij zijn aanvraag tot verblijf bij partner verzwegen had dat hij ook een andere relatie had (rb Den Haag, 24 februari 2020, ve20000789*), dat het arrest Tjebbes niet verplicht tot een verdergaande belangenafweging dan is gedaan omdat het arrest ziet op het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege en dit in casu niet aan de orde is.
In een andere zaak (rb Den Haag, 19 mei 2020, ve20002351*) oordeelt de rechtbank dat een kind als gevolg van de erkenning ten tijde van het bigame huwelijk (strijdig met de openbare orde) van zijn ouders, niet de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen op grond van art. 4 lid 2 RWN. Ten aanzien van de evenredigheidstoetsing overweegt de rechtbank dat het Tjebbes-arrest ziet op verlies van het Unieburgerschap, terwijl het kind het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap nooit heeft verkregen.
De Hoge Raad oordeelt in cassatie (Hoge Raad, 3 april 2020, ve20001202*) dat er in een zaak waarbij de Nederlandse overheid ervan uitging dat een Surinaamse vrouw niet ook de Nederlandse nationaliteit had, wel sprake is van twee nationaliteiten waarmee is voldaan aan art. 15 lid 1 sub c RWN. De Hoge Raad verwijst terug naar de rechtbank: deze dient met inachtneming van het Tjebbes-arrest na te gaan of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan, uit het oogpunt van het Unierecht. De uitkomst van deze evenredigheidstoetsing kan ertoe leiden dat de Nederlandse nationaliteit met terugwerkende kracht herkregen wordt, aldus de Hoge Raad. De uitspraak van de rechtbank wordt in 2021 verwacht.
Op 20 mei 2020 doet de ABRvS een uitspraak (ABRvS, 20 mei 2020, ve20001626*) over het verlies van rechtswege van het Nederlanderschap van een vrouw wegens de vrijwillige verkrijging van de Turkse nationaliteit (artikel 15 lid 1 sub a RWN) waarvan zij eerder afstand had gedaan. Hierin oordeelt de Afdeling dat ook in deze gevallen een evenredigheidstoets dient plaats te vinden. In het arrest Tjebbes heeft het Hof van Justitie zich immers in algemene zin uitgelaten over het verlies van rechtswege van de nationaliteit, het toepassingsbereik van het arrest is niet beperkt tot de in het arrest besproken verliesbepaling van art. 15 lid 1 aanhef en onder c RWN.
Gevolgen van het arrest Tjebbes: aanpassing RWN
Aangezien de RWN niet voorziet in een grondslag om, na het van rechtswege verliezen van het Nederlanderschap, aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel te toetsen, noch in een grondslag waarmee het Nederlanderschap met terugwerkende kracht kan worden herkregen, is een aanpassing van de RWN noodzakelijk. Een conceptwetsvoorstel voor de introductie van de evenredigheidstoets in de RWN werd in juli 2020 gepubliceerd ter consultatie.
In dit voorstel wordt aan artikel 6 RWN een optierecht toegevoegd voor wie het Nederlanderschap – en dus ook het Unieburgerschap – van rechtswege heeft verloren terwijl het ‘op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar was dat dit tot onevenredige gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht zou leiden’. De Nederlandse nationaliteit kan zo met terugwerkende kracht worden herkregen. Het optierecht staat open voor iedereen die het Nederlanderschap – en dientengevolge het Europees burgerschap – van rechtswege heeft verloren, dus niet alleen in gevallen van verlies op grond van artikel 15 lid 1 sub c RWN.
Ook wordt een amendement voorgesteld van art. 6 lid 8 RWN op grond waarvan een minderjarig kind kan delen in de verkrijging van het Nederlanderschap door zijn ouder, ook als het op het moment van de aanvraag geen toelating en hoofdverblijf heeft in Nederland. Indien het kind minderjarig was op het moment waarop de ouder het Nederlanderschap verloor of na dit verliesmoment is geboren, kan het ook nog vanaf zijn achttiende zelfstandig opteren voor het Nederlanderschap.
Een concreet beoordelingskader voor de evenredigheidstoets ontbreekt in het conceptwetsvoorstel. Volgens de Memorie van Toelichting wordt slechts vermeld dat de relevante omstandigheden in de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 zullen worden opgenomen; dit zal geen limitatieve opsomming zijn.
De tienjaarstermijn voor het van rechtswege verliezen van het Nederlanderschap wordt in het voorstel verlengd naar dertien jaar. Een Nederlands paspoort is tien jaar geldig, zo zou een nieuw paspoort op tijd aangevraagd kunnen worden voor het verlopen van de termijn.
De ACVZ brengt in de consultatieronde een advies uit over het conceptwetsvoorstel (ve20003375*). Hierin vraagt zij zich af of verlies van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit wel gehandhaafd dient te worden in de RWN. Ook is de ACVZ van mening dat de IND-werkinstructie met betrekking tot de evenredigheidstoets een niet-limitatieve opsomming dient op te nemen van omstandigheden die relevant zijn voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Na de algemene consultatie volgt advisering door de Raad van State, waarna het definitieve wetsvoorstel naar de Tweede kamer zal gaan. Voor wat betreft regelgeving is in 2020 vooralsnog alleen de Handleiding RWN aangepast en een Werkinstructie van de IND gepubliceerd (WI 2020/7 Evenredigheidstoets op verlies Unieburgerschap na van rechtswege verlies Nederlanderschap).
Stichting Migratierecht Nederland (SMN)
SMN heeft in 2020 aandacht besteed aan de ontwikkelingen in het nationaliteitsrecht naar aanleiding van de uitspraak Tjebbes in een advocatencursus op 8 oktober (3PO) en in de ‘Kroniek nationaliteitsrecht’ door prof. Gerard-René de Groot en Luuk van der Baaren in Asiel- & Migrantenrecht 2020/9 (ve20003352*). Daarnaast verschenen in de JV noten over het onderwerp. Prof. De Groot schreef een noot bij een uitspraak van de Hoge Raad, 20 december 2019, 19/02852 (JV 2020/51, ve19003675*) en een noot bij de einduitspraak van de ABRvS in de zaak Tjebbes, 12 februari 2020, 201504577/2/A3, 201507057/2/A3, 201508588/2/A3, 201601993/2/A3, 201604943/1/A3 en 201608752/1/A3, (JV 2020/67, ve20000488*). Hermie de Voer annoteerde een uitspraak van de Hoge Raad, 3 april 2020, 19/02010, (JV 2020/99, ve20001202*).